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制约创新的制度藩篱必须破除

来源:网络 作者: 时间:2020-10-09

【每日科技网】

  我国“十三五”规划纲要专门设定了实施人才优先发展战略,拟实施人才队伍建设、人才资源优化配置、人才发展环境营造和重大人才开发培养工程。然而,在把人才作为支撑发展的第一资源的同时,破除一切制约创新的思想障碍和制度藩篱,加快制定我国人才开发促进法迫在眉睫。

  那么,当前我国人才立法基本现状如何?又该从哪些方面入手立法呢?全国人大代表、上海金融学院副院长陈晶莹提交了《关于建议制定国家人才开发促进法的议案》。

  依据:立法滞后,质量不高

  陈晶莹在调研我国人才立法基本现状时发现,目前人才战略立法的层次较低、人才基本法缺位是首要问题。我国大部分人才立法更多的是单行法规、规范性政策文件或者相关主管部门发布的部门规章,缺少一部具有系统性和综合性的上位法进行统领和规范。单行法规碎片化,存在重复、矛盾、缺位或不合时宜等问题;政策文件未及时上升为法律法规,便影响其权威性、稳定性和公开性;而部门规章层次的人才规范性文件,立法层次较低,法律约束力不强,在实践中又难以获得应有的实施效果。

  人才基本法缺位导致的后果是,人才政策的基本精神、基本原则、基本要求等无法以法的形式予以确认,人才工作的成熟经验、通行做法、共性问题等无法以法的形式予以明确,政府推进人才开发和人才维护自身权益都缺乏权威的法律依据。

  其次,人才战略立法碎片化,质量不高;立法未及时更新,相对滞后也是一大问题。陈晶莹认为,我国人才法律法规主要按照人才类型进行立法,体现在有关党政干部的立法数量较多、内容相对充实;有关科创人才的立法则数量偏少、内容粗疏,无法满足国家经济改革发展的实践需要。有关人才培养、选拔和使用的法律法规相对较多,而有关人才评价、人才激励、人才流动、人才引进、人才保障、人才安全等环节全面规范的法律法规较少,不能满足人才工作不同环节的需要。这一按照人才类型立法的思路过于侧重按不同主体分别建立人才培养、使用、激励、考核等法律机制,容易造成不同人才制度之间的封闭和冲突,不利于人才的全面发展和有序流动,以及建立统一的人才市场和人才制度。例如,对于创新创业人才专业技术资格评定,目前只有1994年颁布的《专业技术资格评定试行办法》,不能适应目前各类单位职称制度改革的需求;而网上人才市场发展迅猛,人才市场涉及的各个环节缺乏系统合理的法律规范。

  此外,当前人才立法的开放性不够,立法未能体现以人为本,缺乏开阔的国际视野。在人才引进方面的立法偏重于吸引出国留学人员,而有关海外人才来华工作的法律法规还很不健全。尽管包括上海在内的各地均已对有关外国专家工作许可和申请永久居留证的规定进行了修订,但这些规定的法律效力位阶过低,不利于外国专家了解和信任我国的相关法律。目前我国没有投资移民和技术移民的法律法规,不利于吸引和聘用海外高端人才参与我国的科创中心建设。同时,在目前的人才战略立法中,权利本位、平等待遇、公平竞争、自由流动等以人为本的价值取向没有得到充分有效的体现。

  方案:搭建人才法律体系框架

  当前,我国已进入经济发展新常态,为实现“十三五”规划的实施人才优先发展战略,必须充分发挥人才为支撑发展的第一资源的重要作用,破除一切制约创新的思想障碍和制度藩篱,构建有国际竞争力的人才制度优势。为此,陈晶莹建议,在梳理各地人才政策立法的基础上,应当制定《国家人才开发促进法》,搭建起人才法律规范体系的框架,使国家人才战略立法在程序上、实体上都具有透明度、预知性,以此促进人才开发和保障人才集聚的稳定性。

  为此,陈晶莹提出了五大原则:扶优扶尖原则,即在实施国家重大人才工程中,要以“高精尖缺”为导向,着力发现、培养和聚集战略科学家、科技领军人才、社科人才、企业家人才和高技能人才;科学评估原则,即建立人才动态评估长效机制,人才所属单位申报、政府相关部门借助全球人才信息库进行审核评估,设定评估周期,避免对科研人才评估只认定一次的情况;保护知识产权原则,即在人才认定、人才评价激励机制以及人才引进的机制和实践中,注重知识产权的全方位保护;开放流动原则,即促进人才在不同行业单位、不同地域间的有序自由流动,推动人才在产业、行业和地域间合理流动与有效使用;“内培外引”原则,即以自主培养和海外引进相结合推进人才队伍建设。

  同时,陈晶莹呼吁,在这部法中应设立4项条款。一是人才主体条款,即该法所适用的人才是多元的,主要包括科技创新创业人才,重点学科的青年拔尖人才,具有世界眼光、战略思维、创新精神的企业家,海外引进的战略科学家、科技领军人,紧缺的专业技术人才和高技能人才。二是人才信息库建设条款,即加强全球顶尖人才数据采集工作,建立国家分类人才信息库;制定顶尖人才地图,通过人才动态“仪表盘”,动态监测人才、科创机构分布变动情况,探析人才流动趋势,逐步建立“门类齐全、结构合理、流动自由”的全球顶尖人才数据库。三是优化人才开发与集聚环境的条款,统筹好国内国际两种人才资源,规范引进海外人才和有序培养储备后备人才。要尽快启动国家重大人才工程,建立适应我国经济社会发展需要、与国际接轨的技术移民制度,建立具有国际竞争力的科创人才引进制度;尽快制定海外引进人才在中国工作的指导目录和海外引进人才的评价办法,使海外人才引进有法可依、程序科学透明。四是税费减免试行条款,在国家级科创中心和国家重点实验室先试先行,同时暂停使用若干法律法规,如《企业所得税法》及其实施条例和《个人所得税法》和《国有资产评估惯例办法》等法律法规的部分条款,代之以“重点企业、重点项目的研发费用加计扣除比例提高,高新技术收入减计;科技成果作价入股取得股权、股权奖励、分红权等在取得现金收入时缴纳个人所得税;国有技术类无形资产可协议转让、个人天使投资者投资收益减免所得税”等规定的试行。


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